普通居民楼里，一个小伙子熟悉地操作着电脑，密密麻麻的数据线连接到30多个短信群发器，通过一张手机卡和群发器，可以让你时时刻刻感受到广告的存在。“无处不在的广告，即使删除也得看上两眼。”画外音这样解说道。
这是今年央视3·15晚会公开的一幕。其间，某网络公司旗下无线广告媒体子公司无线业务被指为垃圾短信的重要源头，以及利用手机机主个人资料牟利的公司。
“潘石屹法人在我这里也可以查到。”该网络公司的员工在镜头中说。据称，目前该公司掌握了中国5亿多手机用户中几乎一半用户的信息（约2.5亿用户的信息）。根据这些信息，如用户的姓名、性别、年龄等，该公司可以进行“精准”的手机广告投放。
该公司借助这种业务模式，迅速扩张，甚至一度传出将在近期分拆上市的计划。但与此同时，这种“精准营销”所带来的垃圾短信以及对用户个人信息的占有，也引起舆论的强烈反弹。
几乎就在该公司受到3·15晚会“重点关注”的同时，郑杰等30名全国人大代表向十一届全国人大会议提出有关制定<中华人民共和国信息安全保护法>的议案，其中就包括通过立法手段处理垃圾短信的内容。
立法对付垃圾短信
“现在(发送垃圾短信的)渠道很多，老百姓有一些误解，觉得有一些号码是运营商提供的。这有很深的误会。运营商针对个人信息安全有严格管理规定。”3月14日，十一届全国人大代表、中国移动上海公司总经理郑杰对本报记者表示。
据介绍，郑杰等全国人大代表提出的议案在解释进行信息保护立法的必要性时称，由于目前我国垃圾信息造成的经济损失正在逐年上升，欺诈性垃圾短信还诱发了通信用户和运营商之间的纠纷，在应对垃圾信息上，网络过滤技术措施是有限的，所以有必要立法予以专门规定。
根据中国互联网协会进行的2006年手机短信状态调查，垃圾短信的现状令人触目惊心。我国手机用户平均每周收到8.29条垃圾短信，其中每周收到垃圾信息达10-20条的用户占14.19%，另有6.25%的用户每周收到多达40条以上的垃圾信息，其中的77.7%为非法广告类短信。
这些全国人大代表认为，现在国内群发短信公司众多，相对完整的垃圾短信产业链已经形成，专业的短信群发设备研制者和销售者、短信发送者以及群发信息提供者等各司其职，形成了关联密切的利益群体。垃圾短信的泛滥不仅对短信接收方的正常生活造成干扰，大量的垃圾短信占用了有限的网络资源，还直接影响了通信业务的正常开展，损害了电信市场的正常秩序。
据郑杰介绍，在法律缺失的情况下，运营商针对垃圾短信采取了一些相关措施。包括建立了客户投诉的机制；针对查实的服务提供商(SP)发送垃圾短信进行严肃处理等，另外运营商还在技术上探索其他解决办法保护消费者利益。
但是，运营商面对的困难也很多。第一，对点对点信息进行监控缺乏法律依据。点对点的垃圾信息是公民之间、用户之间发送的。如果要进行内容和数量监控，就要把内容拆开来看，但是公民的通信自由是受法律保护的。那么运营商要这样做就没有法律依据。
第二，很多群发信息是公司针对最终用户的营销行为。要从源头上治理的话，需要政府部门来牵头协调，这就必须明确各个政府部门在防治垃圾信息上的义务。
上述人大代表在议案中提出，要立法建立特殊行业的强化保护措施。比如在电信行业中，包括对用户登记信息(用户地址、身份证号码、联系电话)和用户通信信息(包括通信日期、通信时长、主被叫号码、短信收发对象、收发时间等通信数据)的保护。
事实上，目前，最容易被泄露、商业利用价值最高的个人信息主要集中在个人通讯联系方式上，特别是个人手机号码和家庭居住地电话号码，更是个人信息中的重中之重。
第二页该议案还提出，在防治垃圾信息上，要明确解决垃圾信息的范围，电信运营商、网络服务提供商防范垃圾信息的义务，政府责任，对垃圾信息发送者的法律责任追究等等。在垃圾信息的范围方面，有关法律定义要能够解决目前已经出现的垃圾信息，并一定程度上预见可能出现的新型垃圾信息；在防范义务方面，要对电信运营商、网络服务提供商课以严格的防范义务，强制其采取有关技术措施；在政府义务方面，有关政府部门应当加大源头的打击力度；在法律责任方面，要抓住垃圾信息主要服务于经济目的这个关键，运用惩罚性的经济手段使得垃圾信息发布者经济成本高昂，从经济动机上遏止其继续作案。
郑杰表示，现在信息化、网络的发展面临着前所未有的机遇，但是问题很突出，信息安全牵涉到个人隐私、信息安全，“如果你不把它解决好的话，会影响网络产业、甚至网络文化的发展”。垃圾短信产业链已经形成
“广告想给谁看，就给谁看。”该人士表示，目前所谓的无线广告有很多方式，可以通过在WAP，彩信上投放广告，也可以通过短信方式。对于手机用户这样一个庞大的用户群体，短信又是手机用户常用的方式。业内人士称：“这样的狂轰滥炸的广告，怎么着也会让你耳濡目染。”
数据显示，某网络公司2007年第一季度来自手机广告的营收为600万美元，第二季度为1090万美元，第三季度为1400万美元。而根据艾瑞咨询的<2007年无线营销研究报告>，2007年中国无线广告市场规模达到7.4亿元，较2006年的5亿元增长56%。
在这样一个利润诱惑下，无线广告业务层出不穷，方式各异。垃圾短信因为获得的用户信息越全面就越值钱。短信的附加价值让原本1毛钱的短信可以赚到10元，属性越多越值钱。
一位业内人士表示，精准广告投放本来是好事，但是手段上无疑出现了一些偏差，精准投放广告的结果就成为制造垃圾短信的源头，造成手机用户“不想看也得看”的局面。
“买车、买房等等都会留下一些个人信息，给一个手机号码发短信也就1毛钱，但是拿到这个号码的成本可能高于这些。但是相对于无线广告收入来说，这个本还是可以舍的。”业内人士告诉记者。
“这种短信群发是广告的一种模式，但是是在未经用户授权的情况下发送。对于人们生活上造成影响。”还有业内人士表示。
但由于目前相关立法缺位以及取证的艰难，垃圾短信在庞大的利益驱动下迅速滋生，正如上述全国人大代表在议案中所提及，目前垃圾短信的产业链已经形成。
“群发垃圾短信其实并不困难，一台电脑一张手机储存卡，把编辑好的短信通过群发功能，轻轻点几下鼠标就可以。”一位业内人士对记者表示，制造垃圾短信的技术并不复杂，“买几张神州行、动感地带的手机卡，再通过收集到的手机号码，就可以群发短信”。
“国家法律并没有细化到这个程度，买卖群发器，买卖个人信息等正是钻了政策的漏洞。”有业内人士称。
国家工商总局消费者权益保护局局长孙文序表示，2008年工商部门将会同有关部门加强市场监管，严禁违法买卖短信群发器，严禁买卖个人信息，严禁利用手机发布虚假广告。
事实上，3月16日上午，北京市西城区工商分局什刹海工商所就组织了巡查队，对中电平安里电子市场进行了突击检查。执法人员称，近期还将会不定期对电子市场进行突查，一旦发现短信群发器在售，将会暂时进行扣押，等相关细则出台后，再进一步决定如何处理。
记者 李薇羽 陆振华
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