我国电信立法十大关注点三网融合居首

2007年，《电信法》草案能否顺利进入全国人大常委会审议程序受到各方关注。在新形势下，如何通过立法推动电信业改革与发展，作为信息社会基础的电信业究竟如何发展，技术融合背景下的“三网融合”能否得到法律确认，如何在WTO过渡期结束后新一轮的全球电信业改革中不落伍，电信行业如何进一步实现有效竞争，如何使8亿多电信用户更为充分地享受电信服务等，都与电信法息息相关，这些热点问题也化作一个个悬念萦绕在人们的心头……结合近年来国内外出现的一些重大新闻事件和重要立法观点，我们整理出此文，希望能为推动电信立法进程提供一些有益的参考。

关注点 1

能否积极推进“三网融合”？

在以IPTV和手机电视为代表的融合类业务的推动下，我国的三网融合在2006年取得了实质性进展，行业之间建立了适当的合作模式。其中，IPTV业务真正从试验走向商用，出现了哈尔滨和上海两大示范城市。哈尔滨网通于去年5月17日正式推出IPTV业务，2006年底用户数突破10万；上海电信从2006年9月1日正式放号到去年12月17日，IPTV用户数已超过6万。实际上，在我国一些农村地区，由于全国农村党员干部远程教育采取了先进的“宽带+机顶盒+电视机”(实际上就是IPTV模式)的建设模式，满足了农村对信息的多元化需求，取得了巨大的综合效应。“三网融合”已经从一个抽象的概念演化为鲜活的现实。

国务院法制办副主任张穹曾在2005年《电信条例》实施五周年座谈会上表示，“三网”是指电信网、广播电视网和互联网。“三网融合”从技术上来讲不存在障碍，从现实必要性上来讲也不存在争议。“三网融合”从广义上讲包括上述“三网”的技术融合、业务融合、行业融合、终端融合、传输网络融合乃至运营监管的融合。实现广义的“三网融合”还需要走很长的路，短时间内难以实现，可以先易后难。目前可以先从实现业务融合做起，逐步实现管理体制融合。电信法要为业务融合创造条件，改变电信业务和广播电视业务互不准入的状况。

2006年，一些新闻媒体透露，电信法草案中还有很多问题需要在各部门间协商，尤其是三网融合问题，三网融合问题成为电信法进展缓慢的原因之一。2007年电信立法能否取得突破，改变电信业务和广播电视业务互不准入的状况，为“三网融合”创造条件，成为一大悬念。

关注点 2

能否确立“技术中立”的原则？

国务院法制办副主任张穹曾在2005年《电信条例》实施五周年座谈会上表示，在电信立法中要坚持“技术中立”的原则，为技术创新提供更广阔的空间。他说，回顾电信发展的历史，我们可以清醒地看到电信领域新技术、新业务的不断创新是电信业发展的显著特征。这些新技术、新业务不仅促进了电信业的发展，也促进了整个社会的发展和繁荣。不断创新是电信业持续发展的生命力所在，也是各国在激烈的国际竞争中取得成功的重要保证。因此，电信立法在规定市场准入、电信标准等具体法律制度时，要为技术发展和创新留有余地，要放松对新技术和新业务准入的限制，要鼓励企业采用新技术、新标准。有专家进一步指出，德国、奥地利对电子通信网络的监管遵循技术中立的原则，无论是电信的移动网、固定网还是广电的卫星网络、有线网络，都被纳入统一的电子通信网络管理体系，实施统一的监管。对网络管理采用技术中立的原则对中国尤其有借鉴意义，在传统电信网与广播电视网络面对融合的环境下，技术中立原则不仅能有效协调广电总局与信息产业部的分工，统一对资源进行规划管理，而且能够促进技术融合，鼓励技术创新。

但是，今年年初，一些学者尖锐地指出，在全球还处在少数发达国家控制多数发展中国家的格局下，说“技术中立，可以使消费者以低廉的成本获得最好的技术”，这只能是“水中月镜中花”。国外有关网络效应和技术标准的大量研究成果表明，技术中立政策并不能保证消费者“以低廉的价格获得最好的技术”。在标准竞争中，市场选择的结果可能是“差”技术长期占领市场，虽然有更好的技术存在于市场上，但由于标准的“网络效应”及其导致的“锁定效应”，市场无法协调市场参与者之间的行为，从而相当一部分人“被迫”选择“差”的技术标准。当国外技术标准一旦被“锁定”，国内用户没有其他选择时，国外知识产权的所有者就可以索取更高的价格，从而获得一般情况下很难或者不可能得到的巨额利益。同时他们可以阻止大多数企业进入市场，从而减轻市场的竞争压力，巩固其“跑马圈地”的势力范围。一些由基本专利技术定义的系统标准，往往被跨国公司这样的标准控制者作为专有技术或商业秘密加以保护，从而形成对相应市场的垄断。即使其他企业的技术创新优异，受“锁定效应”的影响也很难打破系统标准形成的壁垒。在3G上的“技术中立”，只会使国外厂商有机可乘，并以其3G标准垄断中国市场，从而葬送中国TD标准，造成严重后果。

面对这两种观点，电信法是否需要确立“技术中立”的原则？

关注点 3

普遍服务基金是否超前化？

2006年年底，“村村通电话”工程传出捷报：中国行政村通电话比例已经达到98.8%，比上年末提高了4.4个百分点，提前超额完成2006年度“村通”建设目标。至此，我国已有24个省区市实现了全部行政村通电话。2004年初，信息产业部启动了“村村通电话”工程，在考虑我国的综合国力水平、电信普及程度、信息和通信技术发展水平、促进社会福利、保障公共利益和安全、推进信息化等方面的因素后，确定了电信企业普遍服务的阶段性目标。以“分片包干”的方式，狠抓落实，同时加强与地方政府的协调，把电信普遍服务与当地经济社会发展紧密结合，争取政策和资金的支持。三年来，村通工程取得丰硕成果，村通工程为全面提高信息服务水平、推进农村信息化建设、促进农村经济发展、消除城乡之间的“数字鸿沟”作出了重要贡献。

2006年2月，美国参议员康拉德·伯恩斯提出了《2006年互联网和普遍服务法案》。该议案的目的是建立具有激励作用的普遍服务基金制度，以保证消费者能够使用高质量的宽带业务与设施。2005年7月底，美国参议员戈登·史密斯等提出了《21世纪普遍服务法案》，提议修改电信法中关于普遍服务方面的条款。他们认为，美国政府应该为建设全国性的高速宽带互联网提供资助，同时扩展普遍服务目标，增加对宽带互联网的接入补贴。以上法案透露出一个信号：美国电信普遍服务的重点将转向宽带互联网，让全体美国国民都能应用到无差别的互联网业务，从而提升美国社会的信息化水平。根据提议的草案，美国将改革1996年电信法中只针对州际长途收入业务收取普遍服务基金的规定，让所有电信运营商，包括互联网提供商、移动运营商和VoIP提供商等，无论是否有资格接受普遍服务基金的资助，都必须缴纳普遍服务基金，从而使普遍服务基金的征收主体进一步扩大。

我们认为，在电信法中规定建立普遍服务基金，向所有的电信运营企业按一定比例收取，补偿提供普遍服务的企业，这是我国制订电信法的题中应有之意，但实际上，通过“分片包干”的方式，我国行政村通电话比例已经达到98.8%，根据国家制定的“2020年中长期发展规划”和电信普遍服务战略目标，“电信村通工程”分为两个阶段实施：第一阶段是2010年前后实现行政村“村村通电话”；第二阶段是2020年前后实现农村自然村“家家通电话，村村能上网”。既然我们一直强调电信法应当具有前瞻性，那么，电信法草案有无必要借鉴美国的立法经验，超前一步，扩大普遍服务基金的征收主体，同时把电信普遍服务的重点转向宽带互联网，以更好地配合2020年前后实现农村自然村“家家通电话，村村能上网”的目标？

关注点 4

是否需要重新构建不对称管制制度？

数据表明，2006年1～11月我国通信行业结构性变化力度进一步加大，移动用户增长幅度、业务收入增长幅度继续大幅度超过固定业务；数据通信业务增长幅度和速度继续高居行业发展榜首。如果不通过完善健全的法律来规范竞争，促进市场格局朝健康和谐的方向转变，继续失衡的市场格局对中国电信行业的长远发展非常不利。

专家指出，市场结构优化除了用准入政策来实施有效配置外，还可以通过非对称的管制政策来实施市场结构的优化。鉴于电信市场上主导运营商的强势地位对于其他运营商而言构成明显不平等的竞争，各国电信法均对主导运营商的行为施以特殊的要求，以维护公平竞争的秩序。并且，除了电信法对主导运营商的特殊要求外，各国反垄断法(竞争法)也对主导运营商的行为进行规范和制约。也就是说，鉴于电信行业的特点，主导电信运营商的行为要受到行业法律与反垄断法的双重制约。在我国，由于反垄断法一直未能出台，并且，即使制订出来在执行上也需要逐步积累经验，因此，反垄断法对主导运营商的制约作用缺位。这种背景下，电信法对主导运营商的规定具有双重意义，它除了对主导运营商的行为进行事前管制以外，还要弥补反垄断法缺位所造成的制度疏漏。如果电信法不能对主导运营商的行为加以规范和制约，电信市场就会面临行业法律与反垄断法双重失效的局面，必然导致竞争被扭曲，使主导运营商的反竞争行为得不到遏制，造成市场秩序的混乱。

我国《电信条例》规定了主导运营商制度，也实施不对称管制制度。由于后来电信业出现了增量不增收、收入急剧下降、增速显著放缓的情况，呼吁取消不对称管制的声音也不绝于耳，面对新的市场格局，电信法是否需要重新构建不对称管制制度？

关注点 5

号码携带能否法定化？

2006年10月16日，信息产业部下发了《关于保障移动电话用户资费方案选择权的通知》，要求移动运营商允许本地本企业同一网络的用户，可不改变号码自主选择使用本企业的所有资费方案，通知自2007年1月1日起执行。有消息称，自2007年1月1日起，广东移动、联通开始启动信息产业部对运营商要求的“携号转套餐”服务。移动的全球通与动感地带用户将可以互相转换资费套餐，联通的世界风与新势力用户也可以在同一网络内任选资费套餐。

虽然“携号转套餐”离真正意义上的“号码携带”还有一定距离，但这种趋势却不容忽视。专家指出，“号码携带”指用户位置移动或更改业务都无须更换号码，对用户来说非常方便。电信法应明确规定电信用户有号码可携带与选择运营商的权利。放开市场准入只是电信业开展竞争的一个必要条件。鉴于码号资源对于用户而言具有特殊的价值，不能像普通商品那样随意处置或更换，使用户对于运营商而言处于事实上的依附地位。运营商服务再差，用户也不得不忍受。因此，只有采用号码可携带，才能使用户从对运营商的依附地位中解放出来，对运营商形成竞争压力，这是各国管制政策的普遍发展方向，也是电信市场竞争的题中应有之意。例如，美国FCC分别于2003年10月7日和11月10日公布了移动到移动、固定到移动号码携带规定，并于2003年11月24日起首先在人口最稠密的100个城市地区实施，2004年5月24日后，扩展到所有地区。有些国家还打算在2G与3G移动通话之间引入号码可携带。我国电信改革虽然在市场准入方面有所进步，初步形成了多家运营商竞争的格局，但是，由于号码可携带一直未被推行，极大地限制了用户的选择权，也使电信竞争不能充分展开，并对主导运营商形成了事实上的管制保护。因此，电信法应该明确规定用户可以携带号码而改变运营商，并由原运营商承担相应的损失。

也有专家指出，号码携带业务极富争议，实施该业务，运营商需要对软件、计费系统、网络平台进行修改，这需要较高的成本，同时还将减少新装机所增加的收入。既然政策规定了号码携带业务，法律不一定再加以规定。

有媒体透露，电信法草案中针对“号码携带”有原则性的规定，即在技术可行、经济合理的情况下，运营商要承担该义务。2007年电信法草案是否继续保留号码携带业务的规定？

关注点 6

能否进一步放宽电信市场准入制度？

专家指出，当前电信业的很多热点问题都与市场准入密切相关，比如全业务经营问题，它涉及企业与政府之间的关系，尽管许多国家近年来都对许可体制进行了改革，一些国家甚至取消了许可做法，但从全球范围内看，许可证制度仍然是基本制度。电信法对于许可体制的设计，应当考虑到电信技术与业务融合问题，考虑到技术发展、客户需求、电信服务提供商的长期可持续发展和资源的优化使用，世界上许多国家趋向于发放一个全业务的牌照，这已经成为一个发展趋势。全业务牌照扩大了在单业务牌照下的服务范围，从而消除了强加于技术应用的人为政策障碍。因此，我国应以制订电信法为契机，对电信经营许可体制加以变革，以解决IP时代网络和业务融合所带来的市场准入问题。此外，有媒体透露，电信法草案在电信市场的准入方面，最具有突破的是增值电信业务。电信法草案结合了《行政许可法》等法律的精神，改变了对增值电信业务经营者实行“许可”的做法，改为“登记管理”。据介绍，“登记”与“许可”的基本区别，主要是管制机构对申请材料的审查注意程度和审查时所考虑的因素有所不同。“许可”的过程需要审核很多因素，不但非常严格，而且监管部门的主观裁量度很大。相比之下，“登记”则是管制机构对申请者提交的材料进行形式审查，也就是符合条件的，就可以从事电信服务。手机铃声、图片、短信、游戏等增值业务，目前在手机和电话用户中日益普及，吸引了不少的投资者。电信法能否进一步降低这些业务的进入门槛，为增值业务带来更繁荣的景象呢？

关注点 7

能否加强对互联互通网间结算费用的管制？

专家指出，3G的互联结算问题不容忽视。资费与结算价是零售和批发价格的关系，同时，它们又共存于一个资费结算体中。资费与结算双方是互为影响、互为作用、互为协调的关系。可以看到，虽然欧盟已放开零售资费管制，但是，欧盟已建立了健全的以成本为基础的结算体系，因此，放松零售资费的管制取得了预期的效果。我国3G时期放开移动电话的零售价格已是大势所趋，而以成本为基础的结算体系又没有建立，这将导致资费管制的真空和失效。因此，需要尽快出台基于成本的互联结算价。同时，由于将会有新移动运营商进入，因此，应考虑3G网络与2G网络的漫游问题，这需要确定一个合理的结算价格，以经济的手段来推动网络漫游的实现。

也有专家进一步建议，鉴于网间结算标准对于互联互通政策的实现具有重要的影响，电信法应该对网间结算标准作出明确的规定。在我国，由于历史成本难以界定，应明确规定以主导运营商的长期增量成本作为网间互联成本核算依据，以便新兴运营商进入市场。同时，考虑到长期增量成本标准在实践中可能会因为面临诸多现实问题而无法适用，因此，作为替代方案，电信法也应规定可以对网间结算实行价格上限管理，以防止主导运营商滥用其垄断地位(法国与意大利从2003年1月1日开始采用网间结算标准上限管制政策，增加了市场对网间结算费用未来水平的合理预期，受到业界普遍欢迎)。也就是说，政府必须对主导运营商的互联收费进行价格管制。相反，对于非主导运营商，电信法应明确规定其互联收费不受成本定价原则的限制，可以根据商业谈判形成互联收费标准。

不知电信法草案能否参考专家的建议，对互联互通网间结算费用的管制问题作出规定？

关注点 8

3G时代电信资费怎么管？

前不久，全国信息产业工作会议透露，2006年，中国完成通信业务总量1.52万亿元，比上年增长24.6%，业务收入完成7050亿元，比上年增长10.6%，电信资费整体水平降低一成多。在2006年全年，北京和上海相继降低多年来保持不变的移动通信资费水平，此后中国移动降低国际漫游和港澳漫游资费，去年末，中国网通又推出长途资费优惠，事实上降低了长话的资费水平。中国现在实行以企业定价为主、政府上下限管理的资费形成机制。信息产业部领导表示，今后要深化电信资费管理，完善在政府宏观调控下主要由市场形成价格的机制。对于民众非常关心的电信资费，将研究制订资费上限管理评估方案和程序，合理解决资费热点问题。对电信企业以排挤对手为目的的各种不正当价格竞争行为，要坚决制止，对于侵害消费者合法权益的各类资费违规行为，要依法处罚。

随着3G牌照的发放，我国通信业很快就要进入3G时代。专家建议，在资费管制方面，总的来说，我国制订3G资费政策的原则应以3G为契机，改革移动资费的管制体系、考虑市场竞争格局的变化、考虑3G业务特点、以成本为基础、考虑不同业务之间的协调、促进市场竞争等。在3G时期，要改变3G资费的管理方式，移动的话音业务由企业自己确定，政府应根据运营商在市场竞争中的主导与非主导地位，采取审批或备案的方式；而数据业务则由移动运营商自己制订标准，政府应进行备案。移动话音应继续保持目前的双向计费模式和互联框架。资费管理仍继续实行政府与企业共同掌控，这是符合中国电信企业的国有资本绝对控股的资本结构要求，被证明为有效的资费管制方式，需要继续保留。

分析人士认为，电信法会进一步放宽电信收费管制，为市场竞争创造条件，目前电信法草案对未来电信资费定价提供了一个较为宽松的法律空间。据了解，电信法草案目前规定对电信资费实行过渡原则，逐步实行电信资费由政府定价、政府指导价向市场调节价的过渡。面对3G时代电信市场的新形势，电信法对电信资费怎么管？

关注点 9

能否解决电信信用建设问题？

央行征信管理局局长戴根有近日称，手机欠费信息将纳入个人征信系统中。不过由于手机欠费信息分散在各地，各地标准不一致，汇总起来有困难。央行和信息产业部正在积极合作，估计今年上半年将有所突破。戴根有表示，随着征信系统的完善，任何企业和个人，任何时间在全国任何地点的任何一家银行的信用记录都将在全国共享。据了解，由央行牵头建设的全国统一的个人和企业征信系统于2006年相继开通，它覆盖全国所有金融机构的网络。企业和个人在商业银行等金融机构开立结算、贷款、担保、信用卡等信用信息都被收录其中。各金融机构在办理企业和个人信贷业务时，均把查询企业和个人信用记录作为贷前审批的重要条件。

专家指出，长期以来电信用户欠费和恶意欠费现象相当普遍，而且一些恶意欠费者在不同的运营商处消费，还得不到追究。有数字显示，仅2001年底，我国固定电话欠费就已经高达200亿元以上，占电信营业总额的7%，而且每年以20%的速度递增。欠费问题是少数用户消费诚信的缺失所致，从电信企业角度需积极应对。随着移动通信事业的迅猛发展，移动电话客户欠费呈增加趋势，且利用移动电话进行诈骗等犯罪现象屡见不鲜。同时，为了阻止信用缺失用户屡次实施恶意欠费，或欺诈等信用缺失行为，避免电信企业更多的业务流失，移动电话用户有必要尽快推行实名制，这样，各电信企业可以与银行等机构共享用户信用资源，制约失信行为，遏制欠费势头。实际上，失信行为之所以产生，关键在于缺乏相关的法规和准则，让违约者钻了空子。电信法能否解决电信信用建设问题，依靠法律的力量来规范个人及企业的失信行为呢？

关注点 10

法院能否查询电信用户通话记录及相关资料？

湖南省益阳市南县法院2003年在执行一起行政诉讼案件过程中，要求该县移动通信营业部提供某通信用户的电话详单，移动通信企业以《电信条例》第六十六条规定为由予以拒绝，法院对该营业部处以3万元罚款。2003年11月6日，有关当事人请求湖南省人大法工委就人民法院是否有权检查移动通信用户通信资料作出法律解答。湖南省人大法工委认为，用户通信资料中的通话详单属于宪法保护的通信秘密范畴，人民法院依照民事诉讼法调查取证时，应符合宪法的规定，不得侵犯公民的基本权利。2004年4月9日，全国人大常委会法工委办公室下发法工办复字[2004]3号交换意见，同意湖南省人大常委会法工委的请示意见。意见出来后，相关法院退还了5起类似纠纷的罚款。但是，随后的一连串案件表明，事情并未因全国人大常委会法工委办公室的批复意见而戛然而止。

2005年10月20日，江苏省东台市法院的执行人员到常州电信分公司所属湖塘营业厅要求查询电信用户机主资料。常州电信分公司答复，根据宪法第四十条及电信条例第六十六条的规定，人民法院不能检查电信用户的资料信息。随即，东台市法院的执行人员来到常州电信分公司接待处，再次提出要求查询电信用户资料信息，仍遭拒绝。法院遂对常州电信分公司湖塘营业厅、常州电信分公司各处罚款3万元。常州电信分公司向盐城市中级法院申请复议，要求撤销罚款决定。盐城市中级法院驳回其申请。2005年12月2日，东台市法院将6万元罚款执行到位。

2006年2月23日，江西省铜鼓县法院在审理案件中，依当事人申请，到江西宜春移动公司调取案件受害人漆某的手机通话记录及相关资料，移动公司人员向法院办案人员出示一份法工办复字[2004]3号文件复印件后，拒绝提供漆某通话记录。3月14日，法院办案人员再次到该公司调查，仍遭拒绝。为此，铜鼓县法院作出对该公司罚款3万元的处罚决定。宜春移动公司不服，申请复议。4月6日，江西省宜春市中级人民法院作出了维持铜鼓县人民法院对江西宜春移动公司罚款3万元的复议决定。

四川省南充市西充县人民法院执行庭在执行一起借贷纠纷案时，由于被执行人故意隐藏身份和住址，造成该案执行受阻长达6年。2006年4月，西充县人民法院执行庭干警终于获取了被执行人在成都市的座机电话号码，即到四川省电信有限公司成都市分公司调查该座机电话的开户资料，却遭到拒绝。5月15日，西充县人民法院按照相关法律规定，责令成都电信公司立即协助调查、取证并罚款3万元。

2006年8月7日，湖南省江永县人民法院执行局因一起民事案件执行的需要，到移动公司江永营业部要求查询一用户的通话详单。移动公司认为，依照宪法第四十条、电信条例第六十六条和全国人大常委会法工委办公室法工办复字[2004]3号文件的规定，人民法院无权调取用户的资料信息，遂拒绝查询。8月18日，该院桃川法庭在审理一起人身损害赔偿纠纷案件中，依一方当事人的申请，要求移动公司江永营业部协助调取对方当事人手机的通话信息，再遭拒绝。8月24日、25日，江永县法院先后向移动公司江永营业部送达两份罚款决定书，罚款金额均为3万元。

通过上述案例，可以看出，人民法院与通信企业就通信调查权的争执已经到了“屡犯屡罚、屡罚屡犯”的地步。这种现象的出现，已经不再是一个单纯的依法办事的问题，因为通信企业是依法行事，人民法院也是依法行事，电信法能否对此作出明确规定，解决法与法之间的分歧呢？

(韩永军)